芜湖“一增一奖”探索城市用地新路径
《经济参考报》记者日前在安徽芜湖市采访了解到，针对近年来城市用地需求不断增加、土地浪费流失严重等问题，该市利用“一增一奖”的经济手段来撬动企业主动节约集约用地，即把国土资源管理纳入政府目标责任考核，严把投资强度关，并通过财税杠杆，大幅调高土地使用税标准，增加用地成本。同时，芜湖还制定奖励政策，对土地利用率高、税收贡献大的企业给予奖励，以此来倒逼土地利用率低的企业，要么加快发展提高利用率，要么关停并转让出土地，从而使土地资源得到了合理配置，优化了产业发展环境，促进了节约集约用地。
近年来，在政绩冲动的影响下，部分地方官员偏重发展经济，招商引资时互相攀比政策环境，纷纷推出土地优惠政策，通过低价甚至是零土地成本的方式出让工业用地。“企业本来要100亩地，盖5层厂房就够了，但却搞花园式工厂，盖1层厂房，要500亩地，甚至是要1000亩地。”芜湖市委书记陈树隆说，这必然造成土地资源的严重浪费流失。
为促进节约集约用地，自2008年以来，芜湖先后采取一系列土地政策措施，将国土资源管理列为对县(区)政府目标责任考核，出台《芜湖市节约集约用地考核办法》，将单位土地面积产出率、亩均投资强度和建筑容积率等10项指标，以占25%的分值列入考核范畴。考核结果直接与建设用地、农转用计划和增减挂钩周转指标挂钩。
所谓“一增一奖”，一是增加用地成本。严把投资强度关，并通过财税杠杆，大幅调高土地使用税标准；二是制定奖励政策。对土地利用率高、税收贡献大的企业给予奖励，以此来倒逼土地利用率低的企业。
芜湖市严把投资强度关，提高用地的建筑容积率。芜湖市发改委总经济师汪自强告诉《经济参考报》记者，今年3月芜湖市修订了新标准：国家级开发区、市区省级开发区和各县省级开发区分别投资额不低于300万元/亩、200万元/亩和150万元/亩；用地容积率也从去年0.8提高至1.0了。在新政策的制约下，近年来，一大批项目蜂拥而至，投资强度在不断飙升，三安光电和德豪润达两个项目的投资都超过了1000万元/亩。
针对部分企业“圈地”不使用，或者不按标准缴税现象，芜湖于2008年制定了城镇土地使用税税额标准，将应税土地年税额标准分为5个等级，为2元/平方米到12元/平方米不等。去年又大幅上调了土地使用税税额，新标准的应税土地调整为4个等级，年税额标准调整为4元/平方米到15元/平方米。调标后，土地使用税征收标准总体上增加34%。
芜湖市财政局局长胡锡萍说，在企业的用地成本大幅提高的同时，芜湖根据企业亩均土地税收贡献大小，按不同比例实行分档奖励。对亩均年度税收贡献在4万元(含4万元)-5万元的企业，按其城镇土地使用税征收额的50%给予奖励；对亩均年度税收贡献在5万元(含5万元)-6万元、6万元(含6万元)-10万元和10万元(含10万元)以上的企业，分别按70%、90%和100%给予奖励。
财税杠杆撬动企业主动节约集约用地
在财税杠杆“一紧一松”的撬动下，企业已由原来的被动节约集约用地，转变为主动节约集约用地了。胡锡萍说，实施土地使用税征收和奖励政策后，土地利用率高、贡献大的企业不仅没有增加实际税负，而且较原来税负有所减轻；而土地利用率低的企业，将面临大幅增加税负的包袱，这就要求它们要么调整产业结构，提高土地利用率，要么关停并转，腾出土地资源。现在，全市土地浪费流失现象大为好转。
在土地受限、扩大产能情况下，部分企业向空间要效益，土地利用率大大提升。大陆汽车电子(芜湖)有限公司副总经理朱光伟说，“5年来，公司用地保持在41亩，但通过改造老生产线，优化生产工艺，打造微型物流，销售收入从2005年8亿元提高至去年31.1亿元，亩均投资强度达到1300万元，平均每平方米产出率约11.4万元。没有新增用地，公司取得这些业绩是被‘逼’出来的，下一步，公司将继续挖潜增效，提高土地的综合效益。”
部分企业积极谋划提高用地容积率，推动土地高效利用。美的集团芜湖制冷设备有限公司办公室主任李敬涛说，公司在芜湖有4个厂区，总占地726亩。去年生产540万台空调，销售收入为145亿元，预计今年产能将达600万台。在产能和土地使用成本不断增加的背景下，公司已经筹划整合现有分散的厂区，兴建一座占地2000亩的新工业园区，除制冷公司50%的占地外，还将美的集团在芜湖的物流、电机公司整合在一起，建造由2层扩展至3层的厂房，发挥企业的集聚效应，促进土地的节约集约利用。
此外，芜湖市近年来还积极处置闲置土地。对原以划拨方式取得的土地使用权，闲置期已满两年的，依法无偿收回土地使用权。去年该市采取依法收回、重新出让、督促用地单位限期开工建设等措施，对15宗1289亩低效闲置土地进行了有效处置。
芜湖高新区管委会常务副主任胡光富说：“高新区近年来发展迅速，特别是去年升格为国家级后，一批具有较高科技含量的企业聚此投资，用地需求激增。”他认为，这倒逼着土地利用率的提高，一些企业因利用率低而被调整出核心区，如占地30亩的芜湖轻型汽配有限公司，去年被调整至南区。同时，收回闲置或利用率低的土地，去年共收回约800亩土地。
另外，《经济参考报》记者还了解到，受政府目标责任制考核影响，芜湖各级政府坚持集约优先原则，在严把用地关口、拓展用地空间等方面取得明显成效。按照产业和供地政策合理供地，不符合供地条件的一律不予供地，供地规模过大的相应核减用地面积，仅近两年，该市就调整或核减了2000多亩土地。通过实施农村土地整治工程，以实施城乡建设用地增减挂钩、土地开发复垦整理项目为抓手，对田、水、路、林、村、房进行综合整治，年均新增耕地10000亩。
破解土地节约集约利用仍需多方给力
陈树隆和胡锡萍等地方领导认为，政府在推动企业节约集约用地，发挥城镇土地的最大经济效益时，除了运用财税政策杠杆外，还应将土地使用税转变为国税，从项目规划源头提高工业用地使用率，并建立制度确保耕地保护责任目标切实落实下去。
将城镇土地使用税转变成国税，实现国家和地方共享，厘清在征税过程中存在的模糊地带，杜绝多收、少收现象的发生，确保税收收入。对于土地使用税，国家可用来增加粮食主产区的农民种粮补贴；增加农田水利基础设施建设的补贴；办理失地农民的养老保险。
通过行政手段，从项目规划源头提高投资门槛，加大工业用地使用率。通过整合道路和高压供电走廊，调整水系网络布局，合理分布公共设施和绿地，做好商业配套服务，提高土地可供水平，充分体现土地利用的综合效益。
尽快建立和完善耕地占补平衡调剂机制，合理确定各地基本农田保护面积和保护率；进一步完善耕地保护共同责任机制，推行各级政府耕地保护责任考核离任审计和“一票否决”。建议国家尽快制定在全国或省域内进行调剂平衡、推进耕地及基本农田异地代保办法，拓宽耕地保护责任目标落实渠道。
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